引言：“丟失一個釘子，壞了一只蹄鐵；壞了一只蹄鐵，折了一匹戰馬；折了一匹戰馬，傷了一位騎士；傷了一位騎士，輸了一場戰斗；輸了一場戰斗，亡了一個帝國”。一只馬蹄鐵上丟了一個釘子，導致一個帝國的滅亡，看似不可思議，但沒有人能否認，初始條件十分微小的變化，經過不斷放大，對其未來會造成極其巨大的影響，這就是“蝴蝶效應”。如果把前期物業管理招投標普遍存在的“假招標”現象，與物業管理市場競爭不充分、從而導致發育遲緩的狀況聯系起來時，就會發現“假招標”產生的危害之巨，進而思考改變這種狀態的必要性與具體策略。

----《沈陽市物業管理招投標管理辦法》解讀

一、前期物業管理招投標活動存在的主要問題及危害

1.招投標管理相關規定設計不完善。（1）允許招標人代表進入評標委員會，人員雖少，卻可能左右評標結果。（2）評標標準和評標方法不明確，招標人可以在制定評標規則時做手腳，加大內定人選的中標幾率。（3）允許招標人在“3名有排序的合格的中標候選人”中確定中標人，而且“當確定中標的中標候選人放棄中標或者因不可抗力提出不能履行合同的，招標人可以確定其他中標候選人為中標人?！边@等于賦予招標人很大的選擇空間。實踐中，即使出現“陪標人”名次靠的情況，名次靠前者也可以利用規則主動放棄中標，直到“內定人選”中標為止。應當說，這些制度設計為“假招標”打開了方便之門，因此“假招標”業已成為物業行業內的“潛規則”，以致物業公司對于招標人發布的招標公告幾乎都采取充耳不聞、視而不見的態度。

2. 招標價格不能反映物業服務實際成本。目前，前期物業管理收費普遍存在開發商定價的問題，質價不符的問題非常突出。有的開發商為了讓自己成立的物業公司多賺錢，隨意抬高物業服務費價格，甚至達到每月每平方米三四塊錢，明顯高于行業平均成本。也有的開發商為了促進物業銷售，一面承諾一些難以兌現的服務承諾，一面把物業服務費壓得極低，而一些資質級別低、信譽差的物業公司之所以敢投標，靠的是后期服務“抽條”以降低經營成本，導致“服務差—業主不滿意—收費率低—服務更差”的惡性循環，有的企業勉強管理了一兩年后不得不“棄管”。這種偏離行業平均成本的定價方式，無論是高是低，最終的受害者都是廣大業主。而且，前期物業服務收費定價是否合理，往往決定著一個物業進入常規管理以后能否步入良性運行軌道。

3．中介組織游離于政府監管之外?！吨腥A人民共和國招標投標法》第十四條規定“從事工程建設項目招標代理業務的招標代理機構，其資格由國務院或者省、自治區、直轄市人民政府的建設行政主管部門認定。具體辦法由國務院建設行政主管部門會同國務院有關部門制定。從事其他招標代理業務的招標代理機構，其資格認定的主管部門由國務院規定”?！肚捌谖飿I管理招標投標管理暫行辦法》第五條第三款“直轄市、市、縣人民政府房地產行政主管部門負責本行政區域內物業管理招標投標活動的監督管理”。根據上述規定，我市物業管理招標代理機構的資格應當由市房產主管部門認定。但由于物業管理在內地發展時間短，國家、省、市關于物業管理市場中介組織的立法相對滯后，目前我市對于物業管理招標代理機構和其他中介組織的監督管理基本上無法可依。物業管理中介市場存在的突出問題是，代理機構缺少專業管理人員，招投標代理業務不規范，從業人員職業道德失范。個別物業管理招標代理機構成為開發商的附庸，拿人錢財，替人免災，喪失了公平公正立場。如有的代理機構替開發商起草的前期物業服務合同中約定“物業共用部位、共用設施收益用于補貼物業服務費用”，嚴重侵害了廣大業主利益

4．建管不分導致物業管理市場發展緩慢。早在2003年，住建部就指出，大力推進物業管理與房地產開發的“建管分離”是行業持續健康發展的正確選擇。但目前我市90%以上的前期物業管理都處于“建管不分”狀態，由于開發商與物業公司或存在父子關系，或存在兄弟關系，從而引發物業管理市場諸多問題：（1）影響物業服務企業為業主服務的公正立場，有的物業公司按照開發公司的授意，采取惡劣手段壓制業主，引發物業與業主的沖突；（2）妨害物業管理市場的優勝劣汰，一些新設立的物業公司依靠與開發商的隸屬關系取得了物業管理權，而一些服務質量好的物業公司因為沒有開發商背景，難以擴大市場份額，導致“優不勝、劣不汰”的現象長期存在，甚至出現“逆淘汰”的情況；（3）扭曲物業管理市場的正常價格，有些物業公司依靠開發商補貼維持“質優價低”的服務標準，誤導消費者對物業管理正常收費價格產生質疑。

總之，前期物業管理招投標是物業管理市場化進程的第一道門檻，如果任由“假招標”橫行，不但嚴重侵害了廣大業主的切身利益，而且對物業管理市場的培育和發展也將產生嚴重的制約。因此，抓緊修改舊規則，建立新辦法，顯得十分必要和迫切。

二、新辦法對舊辦法作了哪些細化和延伸

針對前期物業管理招投標中存在的問題，最近我們在起草《沈陽市物業管理招標投標管理辦法》（以下簡稱新辦法）時，對《前期物業管理招標投標管理暫行辦法》（以下簡稱舊辦法）中的一些規定進行了細化和補充。

1．對適用范圍進行了延伸?！杜f辦法》僅適用于規范前期物業管理招投標活動?！缎罗k法》為適應形勢發展，其規范對象不僅包括業主大會成立以前的前期物業管理招投標活動，而且包括業主大會成立以后的物業管理招投標活動。此外，《舊辦法》第三條規定“住宅及同一物業管理區域內非住宅的建設單位,應當通過招投標的方式選聘具有相應資質的物業管理企業”。而《新辦法》第四條規定“住宅、商住兩建筑、與住宅同一物業管理區域內的非住宅及分割出售的非住宅，其前期物業管理應當通過公開招標方式選聘物業服務企業”。顯然，在《新辦法》納入招投標監管的物業類型更多一些。我們認為，選聘物業服務企業是全體業主擁有的共同管理權中的一項極為重要的權利，只要是分割出售的物業，開發商就無權代替業主行使這一權利，因此無論是購買住宅的業主，還是購買非住宅的業主，其合法權益都應當得到保護。

2．對協議選聘方式的規模予以明確和細化?！杜f辦法》第三條規定“住宅規模較小的，經物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門批準，可以采用協議方式選聘具有相應資質的物業管理企業”。沒有明確“規模較小”的具體標準。而《新辦法》第四條則規定“多層建筑總建筑面積少于2萬平方米、單棟高層建筑總建筑面積少于1萬平方米、多層高層混合建筑總建筑面積少于2萬平方米的新建物業項目或投標人少于3人的，經區、縣（市）房產管理部門批準，可以采用協議方式選聘物業服務企業”。這一具體規定與《沈陽市物業管理條例》的規定是一致的，使協議選聘在實踐中更具有操作性。

3．對招投標方式予以限定?！杜f辦法》第八條第一款規定“前期物業管理招標分為公開招標和邀請招標”?！缎罗k法》第四條指出“前期物業管理應當通過公開招標方式選聘物業服務企業?！薄缎罗k法》只規定公開招標一種方式的原因在于，《中華人民共和國招標投標法》第十一條規定“國務院發展計劃部門確定的國家重點項目和省、自治區、直轄市人民政府確定的地方重點項目不適宜公開招標的，經國務院發展計劃部門或者省、自治區、直轄市人民政府批準，可以進行邀請招標”。根據這一規定，我市無權批準邀請招標項目。因此，前期物業管理實行公開招標方式是唯一選擇。

4．充分發揮評標專家的作用?！杜f辦法》第二十八條第二款規定：“評標委員會由招標人代表和物業管理方面的專家組成，成員為5人以上單數，其中招標人代表以外的物業管理方面的專家不得少于成員總數的2/3?！薄缎罗k法》第三十二條規定“物業管理評標專家組成評標委員會負責評標活動。評標委員會成員為5人或7人”。我們認為，評標委員會成員全部由物業管理專家組成，更能體現招投標的公平、公正原則。對于一個即將分割出售的物業來說，開發商只是暫時的“大業主”，其未來的主人是物業買受人，由開發商替業主行使選聘物業公司的權利，從法理上講不通。從政府公開采購物業服務的實踐看，評標委員會是完全由物業管理專家組成的。

5．明確評標應當采用綜合評分法?！杜f辦法》只規定“招標人應當根據物業管理項目的特點和需要，在招標前完成招標文件的編制?！薄罢袠宋募敯ㄔu標標準和評標方式?！钡珱]有對評標方法予以明確。實踐證明，評標方法的選擇是做好招標采購的關鍵所在，評標方法不當，會嚴重影響招標采購的質量。2004年9月11日實施的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部[2004]18號部長令）明確了三種評標方法，即最低評標價法、綜合評分法和性價比法。其中，綜合評分法具有更科學、更量化的優點，有利于發揮評標專家的作用。結合物業管理招標實際，《新辦法》第三十四條規定“評標應當在保密的情況下進行，采用綜合評分法，分別對投標書的商務部分、技術部分和資信部分進行評審，總分為100分”。

6．明確中標人選的唯一性?！杜f辦法》第三十五條規定“評標人推薦不超過3名有排序的合格的中標候選人。招標人應當按照中標候選人的排序確定中標人。當確定中標的中標候選人放棄中標或者因不可抗力提出不能履行合同的，招標人可以依序確定其他中標候選人為中標人?！薄缎罗k法》第三十八條規定“經評標委員會評審，排名第一的投標人應當作為中標人。中標人放棄中標的，招標人應當重新組織招標”。明確“排名第一投標人為中標人”，目的是限制招標人的自由裁量權。規定“中標人放棄中標時招標人應當重新招標”，目的是防止招標人暗示中標人放棄中標，加大造假的時間成本。

三、《新辦法》與《舊辦法》相比增加了哪些內容及初衷

1．對建設單位反復選聘物業企業的行為予以約束?！缎罗k法》第二十四條規定“在前期物業管理期間，發生提前終止前期物業服務合同情況時，物業交付使用未達到50%的，建設單位可以通過招標方式重新選聘物業服務業；物業交付使用超過50%的，應當由業主大會選聘物業服務企業”。近年來，我市發生多起開發商反復解聘選聘物業企業的問題，一個物業項目雖然已經交付使用了一二年甚至三五年，但開發商仍然越俎代庖，取代業主行使選聘物業公司的權利，而業主對于開發商重新選聘的物業公司往往不認同，從而引發種種矛盾。這一規定意味著，建設單位“二次選聘”物業企業是有條件的，當物業交付使用超過50%以后，建設單位已經不再是“大業主”，因此無權代表多數業主行使選聘物業公司的權利。

2．項目經理一經確定不得隨意更換?！缎罗k法》第三十五條規定“中標人在投標文件中承諾派出的項目經理1年內不得更換。1名項目經理應當管理1個物業管理項目”。實踐證明，一個物業管理項目管理得好壞，關鍵在于項目經理。因此，很多物業公司在投標時，往往承諾派駐最好的項目經理，而一旦中標后便將其撤走，再投標下一個物業管理項目。因此，這一規定的目的是保證項目經理的確定性和管理的連續性，防止物業公司中標后以“偷梁換柱”的方式將優秀的項目經理撤出中標項目。

3．設置了“攔標價”?！缎罗k法》第十六條規定“招標人在辦理招標備案前，應當委托物業服務質量與價格評估機構測算物業服務價格，并作為物業管理招標投標標的物的攔標價。攔標價由成本和利潤構成，應當作為招標公告和投標邀請書的要件，對所有投標人公開”。物業管理招投標或“以價格招服務”，或“以服務招價格”?！耙詢r格招服務”一般適用于業主大會選聘物業公司。就前期物業管理來說，以“服務招價格”更為合理。招標人可以根據物業項目實際情況提出服務需求，但不應當享有定價權。而且我們認為，物業服務價格既不應當由招標人說了算，也不應當由代理機構說了算。借鑒北京經驗，《新辦法》引入第三方——物業服務質量與價格評估機構——進行測算，體現了市場公正。投標人在“攔標價”之下進行合理低價競爭，可以最大限度地維護廣大業主和物業服務企業切身利益。

4．對評估機構和代理機構監管作出規定。物業管理在內地發展不過短暫的二三十年時間，而伴隨物業管理市場發展應運而生的各類社會中介組織更是新生事物。因此，國內對“物業管理招標代理機構”和“物業服務質量與價格評估機構”尚無明確的法律規定?！缎罗k法》依據《城市房地產中介服務管理規定》（建設部令第50號）等有關規定，參照《建設部關于房地產價格評估機構資格等級管理的若干規定》（建房[1997]12號），專門用兩個章節（第五章、第六章）對評估機構和代理機構的性質、設立條件等作出規定。這些規定雖然是粗線條的，但從現實需要看，對于培育和規范物業管理市場中介組織卻是非常必要的，應當說是“有，聊勝于無”。

四、《新辦法》對物業管理市場可能帶來的影響

1．逐步扭轉“假招標”的局面。當前，“假招標”之所以充斥內地的物業管理招投標市場，物業企業參與招投標的興趣不大，關鍵在于“游戲規則”不透明，易于被人操縱?！缎罗k法》從招標、投標、開標、評標、中標等諸多環節作了改進，明顯加大了招標人“一手遮天”、“暗箱操作”的難度，尤其是規定“排名第一名的投標人為中標人”，可以說開標結果“一揭兩瞪眼”，其不確定性大大增加，必然會吸引更多的潛在投標人來參與競爭。雖然不敢說《新辦法》實施后，在短時間內就能改變由招標人自編自導的“假招標”現狀，但可以確信，在不久的將來物業管理招投標市場一定會成為競爭最激烈的市場。

2．逐步實現建設與管理的“建管分離”。按照《新辦法》確定的評標標準和評標辦法，明顯增加了新設立的三級資質物業服務企業的中標難度。首先從商務標投標來看，新企業的報價能力不強；其次從技術標投標來看，其組織機構框架、管理人員配置及管理制度等，與有經驗的大企業相比明顯處于劣勢；第三也是最不利的一項，從資信部分投標開看，新企業的信用狀況一片空白，沒有任何管理業績和獲獎證明，資信部分得分幾乎為零。因此，《新辦法》實施后，除一些經過市場檢驗的、有雄厚實力開發商外，開發商“自建自管”的局面將被徹底打破。

3．進一步推進物業服務企業信用信息建設水平。我市從2009年開始建立和完善物業企業信用信息管理體系，但由于企業信用信息狀況與企業經營、市場占有等經濟利益不掛鉤，因此物業企業對申報相關信息不主動，對其存在的失信行為不在乎?！缎罗k法》明確規定資信部分占綜合評分的20%?？梢灶A見，在不久的將來，尤其是當業主大會也把招投標作為選聘“物業管家”的首選方式以后，不守信和不重視信用信息建設的企業將逐漸失去分割“物業蛋糕”的機會，因此《新規則》很可能引發物業企業由“重資質”向“重信用”的轉變，誠實守信必將成為物業企業的立業之本、生存之基。

4．進一步促進物業管理市場的成熟和發育。市場中介組織作為市場經濟體制的有機組成部分，其發展具有節約交易成本、增強信息溝通、推動制度創新等功能。近年來，隨著政府轉型的逐步到位，將一部分技術性、基礎性的工作轉移給社會中介組織承擔的條件已經基本成熟?！缎罗k法》適應物業管理市場發展，對物業管理招投標服務大廳、代理機構、評估機構等做出相關規定?？梢灶A見，隨著《新辦法》的頒布實施，我市物業管理市場中介服務體系一定會日趨完善，逐步形成中介場所類、經濟鑒證類、行業協會類、信息媒介類等門類齊全的市場中介組織，促進物業管理市場的細分和專業化服務市場格局的形成。