《物業管理條例》是一部什么性質的法律？

陳   偉

均衡與互惠：行政立法的基本價值準則

行政法作為國家行政政策規范化和法制化的產物，日益成為政府行使其行政職能、實現其行政目標的重要手段。行政立法要想得以順利地實施并發揮應有的作用，一個重要的前提條件就是該立法最大限度地調和各種矛盾，充分平衡各方的經濟和社會關系，并在此基礎上實現各方的利益互惠。這就是我們通常所說的“均衡互惠”的立法價值準則。

物業管理作為現代城市經濟高速發展階段的產物，與傳統的經濟行為相比，涉及更多的主體，相關的法律關系更為復雜。從目前實踐來看，物業管理至少涉及建設單位、物業管理企業、業主、業主大會及其代表機構、房地產行政主管部門、政府相關職能部門等多個法律主體，物業管理法律關系既包括平等主體之間的民事法律關系（如物業管理委托關系），也包括非平等主體之間的行政法律關系（如物業管理行政監管關系）。

這種公權與私權關系相混合的特征，使得物業管理法律關系不僅

要通過傳統的私法（如民法）來調整，也要通過公法（如行政法）來規制。在物業管理活動中，我們既要充分適用現成的各種平等商事主體之間的民事法律規范，也要根據行業特點不失時機地制定符合行業發展規范、兼顧行為各方利益的行政法律規范，才能為物業管理的市場發育營造一個良好的法律環境，而《物業管理條例（送審稿）》（以下簡稱《條正是物業管理行政法律規范中的綱領性文件。

由此可見，“均衡與互惠”應當是《條例》的立法者必須追求的首要價值目標。面對物業管理中利益沖突的相關主體，如果我們單純注重建設單位和物業管理企業（賣方）的保護，就忽略了業主和使用人（買方）利益的實現和權利的保護，長此以往，對買方權益的損害必然導致物業管理市場有效需求的不足，這樣賣方的市場利益也就成了無源之水、無本之木；

反之，如果我們過多考慮服務對象（買方）的現實利益和心理承受力，物業管理企業（賣方）的服務價值無法得到合理補償，其應有利益得不到有效保護，從短期來看，似乎業主、使用人得到了實惠，但從長遠看，如果缺乏對賣方相應的利益驅動和權益保護，必然導致物業管理有效供給不足，影響服務的質量，并最終損害買方的實際利益。

因此，“業主至上”與“管理者至上”都是有失偏頗、不足為取的錯誤立法觀念。立法者在制定《條例》時，應將均衡和互惠作為基本價值取向，旨在消除各種利益沖突，實現國家、業主、使用人和物業管理者各方的權利平衡和利益互惠，只有這樣，《條例》才能成為物業管理行業長久發展的政策支撐和法律依托。

公平與務實：《物業管理條例》的整體評價
    根據以上分析，我們不難看出，雖然《條例》也規定了平等商事主體之間、的行為規范和交易準則，但最突出、最本質的特征是其行政管理屬性，這是其與一般民事法律規范的顯著不同之處。因此，從本質上說，《條例》是一部物業管

理活動的行政管理法。

陳偉在這種法律定位的基礎上，對照《條例》的具體條文，我們認為，《條例》的內容基本上體現了“均衡和互惠”的原則精神。首先，在立法宗旨上，《條例》明確指出“規范物業管理行為，保障社會公共利益，維護業主和物業管理企業的合法權益，改善人民群眾的生活和工作環境，促進物業管理行業的健康發

展”原則目標。
    其次，在權利義務的設定上，《條例》分別在第十二條和第十三條規定了業主享有的六項權利和應盡的六項義務，分別在第二十二條和第二十三條規定了物業管理企業享有的五項權利和應盡的五項義務；《條例》分別在第二十七條、第四十一條和第四十二條規定了建設單位移交物業管理資料、提供管理服務用房和承擔未售岀物業服務費等法定義務；《條例》在第十六條、第十七條、第十八條分別對“業主會”權限和職能作了明確規定等，都體現了法律權利和義務的一致性和對應性。
    再次，在法律責任上，《條例》不僅規定了物業管理企業和業主違反法定義務應承擔的相應責任。還規定了建設單位違反法定義務的法律責任，明確了房地產行政主管部門的行政責任和刑事責任。最后，《條例》還在第章“一般規定”、第五章“物業的使用與維護”、第六章“物業管理服務”中對業主使用和維護物業的應盡義務、物業管理企業的管理職責和權利限制等做了詳細規定。
    《條例》通過對業主、物業管理企業和建設單位三方權利義務的規制和平衡，構筑三者之間互惠互利的商業合作關系，這種公平關系保證了物業管理基本條件的滿足，有利于物業管理企業和業主雙方利益的最大化。
    我們還應當注意到，物業管理行為的特殊性和我國物業管理行業所處的特殊發展階段，決定了立法者在堅持“均衡”與“互惠”的公平原則的同時，還必須兼顧立法的現實性、對策性和可操作性。
    比如，針對社會上存在任意擴大物業管理服務中“治安責任”的普遍現象，《條例》第二十五條明確規定“物業管理企業不承擔業主的人身保險責任”；針對壟斷性公用事業單位向物業管理企業轉嫁收費風險的不合理現狀，《條例》第四十四條明確規定“物業管理區域內，水、電、氣、熱、通信、有線電視等費用，由相應管理服務單位向最終用戶收取”，等等。
    同時，在《物權法》尚未出臺的情況泥下，為彌補法律空白，《條例》在第二章“一般規定”和第五章“物業使用與維護”中對“業主的相鄰關系”及“業主在物業使用維護中的義務”做出相應規定，使得以維護公共利益為出發點的物業管理行為不再處于無法可依的狀態；在業主委員會法律地位尚未確定、業主委員會的自律機制尚未健全的情況下，為避免權利的濫用并為今后法律修改預留空間，《條例》創制了“業主會”的概念并僅就其法律屬性做出原則規定等。
毫無疑問，《條例》為解決我國現階段物業管理若于問題所做的探索和努力，充分反映了立法者實事求是的務實精神，《條例》這種鮮明的時代特色是值得肯定

的。

謬誤與偏見：相關立法建議的誤區

    基于以上的整體評價，反觀現階段社會上對《條例》出臺的種種立法建議，

頗有眾說紛紜、莫衷一是之感。相關立法建議中的“合理內核”固然值得肯定，

但其中存在的偏見和誤解顯而易見。概括起來，眾多的立法建議在核心思想上主

要體現為三種立法價值觀：“業主至上”、“管理者至上”和“政府至上”。為

具體說明問題，在前面論述的基礎上，筆者對此三種立法觀逐一分析如下。

一、“業主至上”：《條例》是否限制了業主的合法權利?

強調“業主至上”的人，認為《條例》限制了業主的合法權利，主要理由有

三：(一)制定《條例》的目的只有一個，即保護業主的共同利益；(二)《條例》未對業主的自治管理作出規定，實際上干預了業主對管理方式的自由選擇權；(三)前期物業管理合同的三年期限過長，業主會一旦成立，合同應自動失效。
    筆者認為，以上三個理由均無法成立。首先將制定《條例》的目的僅局限于保護業主的利益，僅僅是建議者的主觀愿望，《條例》第一條明確昭示了立法的宗旨目標，建議者在強調“業主利益”的同時，不要忘記物業管理是城市管理的重要組成部分，政府制定《條例》正是行使其行政監管職能的一項舉措；
    其次，考慮到我國物業管理發展現狀，出于推進物業管理行業發展的需要，《條例》倡導推行社會化、市場化、專業化的物業管理體制，充分體現了法律肯定和促進市場經濟發展的積極功能，但是，《條例》中并沒有“業主自治管理”的禁止性條款，更談不上干預業主的自由選擇權，如果僅因為《條例》提倡“甲”就認為其禁止“乙”，這種判斷和推理顯然是不符合基本法律邏輯的。
    對于第三個理由，從表面上看，這一要求似乎合理，并充分賦予業主會選擇權，實際上如果按此操作，物業管理企業隨時都有被解聘的危險，其短期利益隨時可能滅失，其經營風險被無限放大，物業管理委托關系的穩定性根本無從談起，而《條例》維護交易安全性和穩定性的法律功能將喪失殆盡。
    所以，《條例》中關于前期物業管理委托合同的三年期限是基于物業管理交易安全和業主自由選擇權的雙重目標而規定的，顯然要比僅基于業主利益的主觀訴求所提出的建議來得客觀公正。
    二、“管理者至上”：《條例》等于“行業保護法”嗎?
    《條例》應突出保護物業管理企業主體地位和行業利益的觀點，為當前物業管理相對發達的南方地區的業內人土所主張，基本理由是：在物業管理發展初級階段，物業管理企業是物業管理活動最基本的實施者和推動者，是培育物業管理市場的主導者。
    應當承認，缺乏引導和促進物業管理行業建立自我約束和自我發展機制的規定，是《條例》在立法預見性上的一個缺陷。但是，既然我國的物業管理立法是通過國務院行政法規的形式制定，既有別于英美法系國家(通常是在《住宅法》中作相關規定)，也不同于大陸法系國家(一般是通過《區分建筑物所有權法》規制)，當然更不能等同于僅限于同業利益伸張的“行業保護法”了。
    在物業管理發展初期，重視物業管理者的作用理所當然，但必須有一個“度”，這個“度”不僅要為交易相對方的業主所接受，同時還要取得行業監管者——政府的認可，否則，無論以何種形式鼓吹“管理者至上”，都會被認為是對“弱勢群體”——業主權益的侵犯，是對政府監管權威的蔑視，最終導致與美好愿望背道而馳的結局。
    三、“政府至上”：政府主管部門應當扮演什么角色？
    在物業管理發展的初級階段，政府的監管作用不容忽視。但是，過分考大政府主管部門在物業管理活動中的作用，甚至不切實際地宣揚“政府至上”卻是一種倒退。物業管理是市場經濟的一個組成部分，市場經濟的本質特征是自由競爭，在自由競爭的物業管理市場舞臺上，物業管理企業和廣大業主是最主要的表演者，政府僅僅扮演“教練員”和“裁判員”的角色，如果政府的監管和干預超出了適度的界限，則難免有喧賓奪主之嫌。實際上，“政府至上”恰恰反映了計劃經濟下立法思維模式的根深蒂固！
    既然稱之為《物業管理條例》，當然有別于《民法通則》、《合同法》，也有別于《房地產管理法》、《消費者權益保護法》，這道理似乎讓人不言自明；既然評判者的知識背景、社會地位和利益傾向不同，他們心目中的《條例》也肯定大相徑庭，這情景似乎讓人無所適從。
    但是，無論如何，只要具備專業的素質、清醒的頭腦、公平的理念和務實的作風，立法者雖然未必能夠到達“天下為公”的理想彼岸，卻能遠離“一葉障目，不見泰山”的謬誤陷阱。

（文章來源：社區物業通）